COMUNICADO

Con motivo de la “Declaración institucional conjunta de los gobiernos de Galicia, Asturias, La Rioja, Aragón, Castilla– a Mancha y Castilla y León sobre la reforma del Sistema de financiación autonómica y de los fondos de la política de cohesión europea”, emitida el 11 de septiembre tras su reunión en Zaragoza, reunión que ha sido dada a conocer como “cumbre contra la despoblación”.

Desde el Proyecto I+D+i: HAR2015-68032-P, “La Serranía Celtibérica y Segeda, el Patrimonio Histórico como motor de desarrollo rural”, financiado por el MEC y fondos FEDER, que se realiza en la Universidad de Zaragoza, Campus de Teruel, en el marco de la Red de Universidades de la Serranía Celtibérica, constituida por las universidades de Zaragoza, Valladolid, Jaume I, Burgos, València, Castilla–La Mancha, Alcalá, Politècnica de València, La Rioja y la UNED, y desde la Asociación Instituto de Investigación y Desarrollo Rural Serranía Celtibérica, queremos aportar nuestra experiencia y ofrecer nuestra colaboración sobre los dos temas sustanciales tratados: el de la financiación autonómica y el de los fondos de la política de cohesión, y, en este contexto, clarificar los conceptos de reto demográfico, despoblación y baja densidad de población, dada la confusión social existente al respecto.

Preámbulo

  1. Extraña que en el documento y en la información aparecida en los medios no se haga referencia expresa que la reunión de estas seis comunidades es una más de las que viene realizando el “Foro de Comunidades Autónomas por el Cambio Demográfico” (FCACD) al que pertenecen todas ellas, junto con Cantabria y Extremadura, esta última, la única comunidad española considerada por la Unión Europea como región menos desarrollada.
  2.  La demanda expresada por las seis comunidades es la que viene realizando el FCACD desde su constitución en diciembre del 2013 en Valladolid. Su objetivo, cambiar el actual sistema de financiación autonómica y local, donde el 97% de la inversión se otorga en función de la población, de forma que se tenga en cuenta las necesidades reales que en materia de educación, asistencia sanitaria y gastos sociales tienen las comunidades con declive demográfico respecto a otras densamente pobladas. En esta última reunión la demanda se extiende al reparto de los fondos de la política de cohesión post 2020.
  3. Gracias al FREDD el reto demográfico se ha convertido en 2017 en tema de Estado. Dicha agrupación instó al Gobierno de España en la Conferencia de Presidentes de enero de 2017 para que aprobara la “Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico”, en cuyo desarrollo ha reunido a nueve ministerios, junto con representantes de todas las Comunidades Autónomas y de la Federación Española de Municipios y Provincias. En este frente se ha creado la figura de “Comisionado frente al Reto Demográfico” y el Senado ha instituido una “Comisión Especial sobre Evolución Demográfica de España” a la que se ha invitado a una serie de expertos, entre ellos Francisco Burillo, que compareció en junio de 2017.

Sin embargo, hasta junio de 2018, fecha de constitución del nuevo Gobierno, estas tres instituciones no han emitido un informe definitivo. De hecho, las manifestaciones realizadas desde el Estado dejan en segundo plano el tema de la despoblación, priorizando el envejecimiento y la falta de relevo generacional por su impacto sobre las pensiones. Por lo que el tema demandado de la financiación ha quedado pendiente, razón de la reunión del 11S de Zaragoza.

Despoblación, éxodo rural y baja densidad de población

Una constante en la historia de la Humanidad es la emigración del campo a la ciudad, el desplazamiento de la población del medio rural a las urbes. El problema surge cuando la “despoblación” del campo adquiere cifras alarmantes dejando al territorio con una “baja densidad de población” que conduce a su desertización. Intentaremos aclarar la situación actual de estos términos.

  1. En la reunión de ESPON celebrada el pasado 18 de mayo en Soria se presentó el documento Luchando contra la despoblación rural en el sur de Europa. Inicia el estudio con el enunciado “Dimensiones del éxodo rural. Mapeo de la despoblación”, en el que identifica “despoblación” con “éxodo rural”, por lo que llega a la conclusión de que la despoblación existe en todos los países europeos.

Las regiones afectadas por la despoblación se encuentran mayoritariamente en el este y en los Países Bálticos, y también en Alemania y en los países mediterráneos y del sur como la Grecia, Portugal, Bulgaria, Rumanía, grandes partes de España y algunas áreas en el sur de Italia. Pero no solo las periferias las afectadas por el fenómeno; existen también áreas de «reducción» en las partes más ricas de la UE”.

2. Este sentido amplio del concepto de despoblación explica las declaraciones realizadas el pasado 11 de junio en Teruel por el jefe de prensa de la Representación de la Comisión Europea en España, Dimitri Barau, señalando que la “CE no habilitará una partida específica para la despoblación“. Estas declaraciones han causado una gran inquietud social que ha dado lugar a que se hayan cursado recursos por diferentes entidades para que la Comisión Europea tenga en cuenta la despoblación en el próximo reparto de los fondos de cohesión 2021–2027. Lo que no dijo Barau es que la CE siempre ha apoyado y apoyará a las regiones escasamente pobladas, en aplicación del artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

3. La Unión Europea estableció en el tratado de adhesión de Finlandia y Suecia del 1994 el término de “Región Escasamente Poblada” (Sparsely Populated Regiones) para aquellas regiones con una densidad de población de 8 habitantes o menos por km2. Cifra extrema, pues menos de 10 hab/km2 se considera “Desierto Demográfico” en Geografía Humana.

4. Una “Región Escasamente Poblada” puede ser por causas estructurales climáticas, como Laponia, por lo que recibe ayudas especiales de la Unión Europea desde 1994. Pero también por un proceso de despoblación extrema, debido a una acción continuada de “demotanasia”, caso de la Serranía Celtibérica, que está esperando su reconocimiento por la UE.

5. En el primer proyecto desarrollado por ESPON, dado a conocer en el 2012, se acuña el término de “Áreas muy Escasamente Pobladas” (Very Sparsely Populated Areas, VSPAs ) para las regiones NUTS II con menos de 8 hab/km2 y el de “Áreas Escasamente pobladas” (Sparsey Populated Areas”, SPAs) para las regiones NUTS III con menos de 12,5 hab/km2, y se plantea que en esta categoría las provincias no reflejan la realidad por lo que los territorios escasamente poblados deben definirse por agrupación de municipios o LAUs 2. Dado que definir los territorios por agrupación de municipios supone un gran trabajo de investigación, el sistema que eligieron en ese momento fue el de identificar como “Áreas Escasamente Pobladas” los territorios que se encuentran a una distancia superior a 45 minutos de un municipio con más de 50.000 habitantes. El mapa resultante refleja, groso modo, las áreas escasamente pobladas de Europa, y muestra cómo se concentran en España (fig. 1).

Figura 1. Regiones Escasamente Pobladas, creadas por la distancia superior a 45 minutos de los municipios con una población superior a 50.000 habitantes (Universidad de Génova, Proyecto ESPON- GEOPECS, 2012)

6. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea contempla en su artículo 174 un reconocimiento especial a las regiones menos favorecidas, y dice literalmente:

A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial.

La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas.

Entre las regiones afectadas se prestará especial atención a las zonas rurales afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña”.

Esto es, cita como regiones desfavorecidas aquellas con “una escasa densidad de población”, y, al poner como ejemplo “las más septentrionales”, esto es Laponia, reconoce a aquellas que se encuentran por debajo de 8 hab/km2, por lo que contempla el caso de Serranía Celtibérica, que, además de tener escasa densidad de población (7,09 hab/Km2), es zona rural remota y de montaña.

La financiación autonómica

  1. En las declaraciones aparecidas en los medios se identifican estas seis comunidades con la “España vacía”, indicando que son las únicas de las comunidades españolas “con problemas de despoblación”. En el documento se especifica que “Las Comunidades de Galicia, Principiado de Asturias, La Rioja, Aragón, Castilla-La Mancha y Castilla y León juntas suman 4.463 municipios, el 55% de España, más de la mitad del territorio nacional, el 52,8% de la superficie y, sin embargo, no alcanzan más que el 21% de la población nacional”.

Desgraciadamente, el problema de la despoblación no es solo de estas seis comunidades. Recientemente la experta en análisis cartográficos y demográficos, Pilar Burillo, ha realizado el mapa de la despoblación de España, ajustándolo a los criterios objetivos que marca la Unión Europea. Demuestra que la despoblación es un problema que se extiende por todo el país, con un 53% del territorio español por debajo de 12,5 km2, donde se concentra el 5% de la población española; un total de 4.450 municipios. Lo inaudito es la existencia de dos territorios por debajo de 8 hab/km2: la Serranía Celtibérica, el mayor desierto demográfico de Europa por despoblación, que ocupa territorios de Burgos, Segovia, Soria, Guadalajara, Cuenca, Teruel, Zaragoza, Castellón, Valencia y La Rioja; y la franja con Portugal que afecta a las provincias de Ourense, León, Salamanca, Valladolid, Zamora, Cáceres y Badajoz. Situación a la que se ha llegado por un largo proceso de “demotanasia”, por lo que más que hablar de la “España vacía”, habría que hablar de “España abandonada”, tal como señala esta investigadora.

2. Con motivo de la reunión del FCACD celebrado en Valladolid en febrero del 2016, fecha a la que todavía no se había adherido La Rioja, Francisco Burillo, en representación de la Asociación Instituto de Investigación y Desarrollo Rural Serranía Celtibérica, elevó al Consejero de Presidencia del Gobierno de Aragón un documento con el encabezamiento: “Aportación del Instituto de Investigación y Desarrollo Rural de la Serranía Celtibérica al documento que el Foro de Comunidades Autónomas por el Cambio Demográfico debe presentar al Comité de las Regiones de la UE”.

3. En este documento se señalaba que la despoblación no era el factor que unía a las comunidades del FCACD, dado que Galicia, Asturias y Cantabria se encontraban por encima de la media española de 92 hab/km2. La gráfica que se presenta con los porcentajes de territorio que se encuentra con una densidad por debajo de 12,5 hab/km2 muestra la desigualdad existe entre las distintas comunidades, encabezadas por Aragón con un 84,78 % y teniendo a Galicia en el otro extremo con el 15,93%.

La Política de Cohesión 2014 -2020

  1. Durante el actual periodo 2014–2020, España ha recibido aproximadamente 28.600 millones de euros para la política de cohesión; 26.400 millones se destinan a las 17 comunidades autónomas clasificadas en razón del PIB en tres categorías. De las seis comunidades analizadas de la FCACD, la única menos desarrollada es Extremadura (recibió 1.800 millones), en transición está Castilla La Mancha (1.870 millones) y las restantes se consideran más desarrolladas Aragón (665 millones), Castilla y León (1.380 millones), Asturias (665 millones) y Galicia (2.000).
  2. Desconocemos los criterios seguidos en el reparto. Se puede afirmar que la baja densidad de población del territorio, tema prioritario en las reivindicaciones del FREDD, no ha sido precisamente el criterio elegido. Muy al contrario, la gráfica muestra que existe entre las comunidades de la FCACD un reparto inversamente proporcional de los fondos comunitarios con respecto a sus territorios con baja densidad de población. Galicia encabeza el grupo con 97.627 euros por km2 y Aragón se encuentra en el otro extremo con 13.942 euros por km2.

Este reparto es contrario al principio con el que encabeza la DECLARACIÓN INSTITUCIONAL CONJUNTA de los seis gobiernos autónomos:

Que los Gobiernos de las Comunidades de Galicia, Principado de Asturias, La Rioja, Aragón, Castilla-La Mancha y Castilla y León hemos colaborado activamente para promover e impulsar un nuevo modelo de financiación autonómica, que se fundamente en el pleno respeto a la Constitución, y en concreto, al principio de igualdad entre todos los españoles recogido en el artículo 139.1, el cual garantiza que todos los españoles tienen los mismos derechos, con independencia de dónde viva, y en el artículo 138.2, que establece que las diferencias entre Estatutos no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”.

3. Lo más sorprendente es que siendo conocedor el Gobierno de Aragón del agravio que sufre esta Comunidad en el reparto de los fondos de cohesión, según el informe que la Asociación Instituto de Investigación y Desarrollo Rural Serranía Celtibérica le entregó en el 2016, no haya planteado una demanda correctora en el reparto. Lo pudo hacer cuando se reunió el 10 de noviembre del 2016 en Teruel con la Comisaria de Política Regional, Corina Cretu, quien anunció que traía 2.100 millones del fondo de cohesión para España para el año 2017, de ellos 570 fueron a la Comunidad Valenciana; se desconoce el destino del resto.

4. Las Inversiones Territoriales Integradas (ITI) quedan definidas en el Reglamento nº 1303/2013 como un nuevo programa transversal, una herramienta de desarrollo territorial competencia de los estados miembros. En el “Acuerdo de Asociación de España 2014-2020” se establecen cuatro ITI y se señala:

“No obstante, queda abierta la posibilidad de que, en función del avance de los trabajos de programación y de implementación de los Fondos EIE, pueda desarrollarse alguna ITI más, a nivel plurirregional o regional, en aquellos casos en los que se detecte la necesidad de plantear enfoques integrados y exista un hecho diferencial en el territorio que lo justifique”.

5. Las Proposiciones no de Ley de las Cortes de Aragón del 31 de marzo del 2015, de las Cortes Generales del 8 de octubre del 2015 y de las Cortes Valencianas del 23 de febrero del 2017 instaron a dirigirse al Gobierno de España para que considerela Serranía Celtibérica como la quinta inversión integrada del Reino de España”. Sin embargo, no se ha ejecutado ninguna acción al respecto. Recuérdese que la ITI concedida a la provincia de Cádiz supone una aportación de 300 millones del Gobierno andaluz y 900 del español.

La Política de Cohesión 2021 -2027

  1. En laDECLARACIÓN INSTITUCIONAL CONJUNTA de los seis gobiernos autónomos” se señala:

Asimismo, en el ámbito europeo fruto de este Foro hemos alcanzado compromisos importantes como la inclusión de la cuestión demográfica en el Acuerdo de Asociación del Gobierno de España en el marco de la programación de la Política de Cohesión para el periodo 2014-2020, y como prioridad política del Comité Europeo de las Regiones en el nuevo mandato legislativo de la Unión Europea.

En este marco, con vistas al debate y aprobación del nuevo Marco Financiero Plurianual de la Unión Europea (MFP) para el periodo posterior a 2020 que deberá alinear lo mejor posible la financiación disponible y las prioridades políticas basándose tanto en lo que funciona bien actualmente como en los desafíos a los que se enfrenta, las Comunidades autónomas firmantes como en los desafíos a los que se enfrenta, las Comunidades autónomas firmantes coinciden en señalar el reto demográfico como uno de estos desafíos”.

2. Se indica a continuación una serie de resoluciones y dictámenes emanados en el marco de la política de cohesión de la UE para el periodo 2014-2020, concluyendo con una visión pesimista del proceso:

El proceso de negociación de un nuevo Marco Financiero Plurianual de la Unión Europea (MFP) ha comenzado formalmente el pasado mes de mayo de 2018 con la publicación por la Comisión Europea de una propuesta que contempla una Política de Cohesión para 2021-2027, la cual no tiene en consideración estas resoluciones y dictámenes de las instituciones y organismos de la Unión Europea, en particular del Parlamento Europeo y del Comité de las Regiones, ni tampoco las demandas de los territorios con desafíos demográficos, al no contemplar en la misma ni estrategias, ni criterios ni líneas específicas para luchar contra la despoblación y el declive demográfico; a mayores ve recortada la cuantía destinada a esta política con respecto al anterior MPF 2014-2020”.

3. Concluye en documento con una serie de declaraciones demandando una Política de Cohesión post 2020 que tenga en cuenta instrumentos específicos para las zonas más afectadas por desafíos demográficos “para superar la brecha económica, social y territorial”. Finaliza el documento:

Hacemos un llamamiento para trabajar de forma conjunta y cooperativa en el proceso de negociación del nuevo Marco Financiero Plurianual de la Unión Europea 2021-2027, cuya aprobación definitiva está prevista en 2019, con el Parlamento Europeo, el Consejo y los Gobiernos de la Unión Europea, en particular con el Gobierno de España, para alcanzar a nivel europeo un mayor compromiso político sobre los retos demográficos que no solo reconozca estos desafíos sino que adopte los medios financieros, técnicos y humanos para hacerles frente”.

4. Si bien en la Propuesta de Reglamento del Parlamento y del Consejo 2018/0196 por el que se establecen las disposiciones comunes relativas a los Fondos europeos no se contempla el tema de la despoblación y el declive demográfico como tal, encabeza su propuesta con el enunciado de “Base jurídica, subsidiariedad y proporcionalidad”:

La acción de la UE relativa a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos se justifica sobre la base de los objetivos establecidos en el artículo 174 del TFUE. El derecho de actuación está consagrado en el artículo 175 del TFUE, que exige expresamente a la Unión que aplique esa política por medio de los Fondos Estructurales, leído en relación con su artículo 177, que define el papel del Fondo de Cohesión…

El artículo 174 del TFUE dispone que prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes. Entre estas últimas se incluyen las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña”.

Esto es, la Unión Europea sigue priorizando para el 2021–2027 que se aplique el artículo 174 del TFUE, con el objetivo de “reforzar su cohesión económica, social y territorial” con la finalidad de “reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas”, entre ellas las de “escasa densidad de población”, esto es las que tienen una densidad inferior a 8 hab/km2, que en el caso de España, en las investigaciones que venimos desarrollando, son también zonas rurales y de montaña. Lo que implica definir las nuevas tipologías territoriales para delimitar los territorios que al cumplir estos requisitos son interregionales y se extienden por varias comunidades autónomas.

5. La Comisión Europea 2016/0393 (COD) ha planteado modificar el Reglamento (CE) nº 1059/2003 en lo que respecta a las tipologías territoriales. Señala que Eurostat proporciona las estadísticas territoriales (NUTS) que “tienen un amplio uso en el marco de la política regional de la UE para determinar la admisibilidad de las regiones para los fondos de cohesión”. Señala “El Reglamento NUTS aún no incluye ni define jurídicamente estas tipologías territoriales para determinar las zonas y regiones urbanas, rurales, costeras u otras de la UE. El hecho de que estas tipologías y sus metodologías no tengan reconocimiento jurídico ni estén reconocidas oficialmente por el Sistema Estadístico Europeo es una cuestión que es preciso abordar para establecerlas como tipologías estadísticas reconocidas, imparciales y transparentes”. Con ello se pretende tener enfoques territoriales más integrados que reflejen la diversidad existente en las regiones de la UE, para abordar las relaciones entre la ciudad y el campo “en términos de empleo, demografía, lucha contra la pobreza, educación o actividad económica”.

Especifica que “El análisis de las políticas regionales destaca la necesidad de investigar las diferencias importantes entre las zonas urbanas y rurales”, para lo cual proponen definir las nuevas tipologías calculando la distribución y la densidad de la población en celdas de malla de 1km2. Esta metodología ya fue experimentada por la investigadora Pilar Burillo en 2012 para delimitar la Serranía Celtibérica, demostrando que el sistema es operativo para las zonas urbanas, dada la continuidad de las mallas, pero no para las rurales por los vacíos existentes entre los núcleos de población. Por lo cual generó otra nueva metodología para las zonas rurales basada en otro de los criterios establecidos por la UE, el de la agrupación de municipios, teniendo en cuenta su densidad de población.

6. El problema actual es que, a falta de delimitar las nuevas tipologías territoriales, Eurostat sigue proporcionando los datos por NUTs III o Provincias. Por lo que en el documento realizado por el grupo europeo Europa Verde desarrollando el informe elaborado por la eurodiputada española Iratxe García Pérez y aprobado por el Parlamento Europeo en noviembre de 2017 “Sobre el despliegue de los instrumentos de la política de cohesión por parte de las regiones para afrontar el cambio demográfico”, solo aparecen Teruel, Soria y Cuenca como regiones por debajo de 12, 5 hab/km2 y no el 53% del territorio español, y no muestra que existan dos grandes interregiones con densidades inferiores a 8 hab/km2:Serranía celtibérica y la franja con Portugal.

7. Si no se realiza y se aplica esta nueva tipología, España no recibirá fondos de cohesión para el 2021–2027 en el concepto de “regiones menos desarrolladas”, pues el PIB de todas sus comunidades está por encima de la media europea. Sin embargo, sí que deberán recibirlo, al menos, las zonas rurales con una densidad inferior a 8 hab/km2.

Lo importante es que estas dos interregiones reciban una financiación finalista y un trato discriminatorio positivo en materia fiscal, requisitos imprescindibles para generar empleo y revertir la lacra de la despoblación. Es de ley la aplicación del artículo 174 del TFUE a estos dos territorios por ser zonas rurales remotas, con muy baja densidad de población y de montaña, deben recibir similar trato que el que reciben las Islas Canarias como regiones desfavorecidas, en este caso por ser insulares y ultraperiféricas. Esto es, un IVA reducido al 7% y un impuesto de sociedades del 4%, lo que lleva a la atracción de empresas y creación de empleo. Así como acciones basadas en bonificaciones en el sueldo, el IRPF de administrativos, médicos, profesores, etcétera, para que fijen su residencia en el lugar de trabajo, lo que mejorará la cercanía al servicio en estas áreas.

Ofrecimiento

Por todo lo expuesto desde las entidades investigadoras que impulsan el Proyecto Serranía Celtibérica nos ofrecemos a las Comunidades Autónomas firmantes del documento y al Gobierno de España para:

a) En la financiación autonómica. Aplicar la nueva tipología de delimitación de las zonas rurales con baja densidad de población (inferior a 12,5 hab/ km2) en cada una de las 17 comunidades autónomas, lo que permitirá la realización de los cálculos objetivos en la financiación autonómica.

b) En la política de cohesión 2021–2027. Aplicar la nueva tipología de delimitación de las zonas rurales y de montaña con muy baja densidad de población (inferior a 8 hab/ km2), de forma que las interregiones españolas, así identificadas, puedan recibir la ayuda económica y el trato fiscal que otras regiones desfavorecidas vienen recibiendo en aplicación del artículo 174 del TFUE

Solicituda) Al Gobierno de Aragón, el cumplimiento de la Proposición no de Ley de las Cortes de Aragón del 13 de marzo del 2015 que entre otros puntos acordaba: “Reconozca el trabajo realizado por el Instituto Celtiberia de Investigación y Desarrollo Rural, y firmar un convenio de colaboración para continuar desarrollando la transferencia de I+D+i al Proyecto Serranía Celtibérica, en la mayor brevedad posible, incluyendo dotación económica”.

a) Al Gobierno de Aragón, el cumplimiento de la Proposición no de Ley de las Cortes de Aragón del 13 de marzo del 2015 que entre otros puntos acordaba: “Reconozca el trabajo realizado por el Instituto Celtiberia de Investigación y Desarrollo Rural, y firmar un convenio de colaboración para continuar desarrollando la transferencia de I+D+i al Proyecto Serranía Celtibérica, en la mayor brevedad posible, incluyendo dotación económica”.

b) Al Gobierno de España, que en cumplimiento del acuerdo de la Red de Universidades de la Serranía Celtibérica, impluse en Teruel la creación de un “Centro de Excelencia para el Desarrollo Territorial”, centro piloto de la Unión Europea para el desarrollo rural y el reto demográfico de la Europa mediterránea, similar al existente en Estocolmo para la zona nórdica, Nordregio.

Teruel 15 de septiembre de 2015

Francisco Burillo Mozota

Francisco Burillo Mozota

Posted in: Noticias.
Last Modified: septiembre 17, 2018

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